美国政府和国会间关于战争权的角力，从来没有停止过。 自美国建国直至第一次世界大战，美国战争决策是由总统和国会共同分享的。按照美国宪法的规定，只有国会有宣布战争的权力，而总统是负责指挥战争的三军总司令。

根据美国宪法，国会享有宣战权。历次美国对外正式宣战的程序基本相同：总统首先向国会提交书面请求，或亲自出席国会两院联席会议并提出请求；在宣战请求中，总统会阐明其宣战的迫切原因，这些原因包括对美国领土或其公民的武装攻击，以及对美国主权权益的侵犯或直接威胁。所有宣战书都以法案或决议的形式，由国会两院多数票通过，然后经总统签署成为法律。这些宣战书大多采用相近的措辞：宣布美国与另外一个国家之间存在战争状态；强调战争是另外一个国家强加给美国的；授权和指示总统使用美国的全部军队和政府资源对某国政府实施战争；为了成功地终止冲突，美国国会承诺提供国家的全部资源。

据美国国会研究人员统计，建国之后的200多年间，美国大大小小的对外用兵有数百次，而对外宣战仅有11次。这些宣战分别发生在5场不同的战争中，分别是1812年的美英战争；1846年的美墨战争；1898年的美西战争；一战期间，美国于1917年分别对德国和奥匈帝国两国宣战；二战期间，美国于1941年分别对日本、德国和意大利三国宣战，于1942年分别对保加利亚、匈牙利和罗马尼亚三国宣战。国会宣布战争并授权总统使用武力的情况只有五次，即分别是1812年的美英战争；1846年的美墨战争；1898年的美西战争；一战期间，美国于1917年分别对德国和奥匈帝国两国宣战。所以说美国历史上的其他战争都是由总统亲自发起的。和其他权力一样，总统发动和指挥战争的权力也是随着时间的推移而逐渐增长的。

林肯在内战中的做法使后来的总统学会了如何绕开国会发动战争，其中最常见的手段是发布“行政命令”。“行政命令”是未经国会审议由行政部门直接发布的，而且对联邦机构具有法律效力。总统的“行政命令”能够调遣联邦军队，美国参与朝鲜战争和越南战争都是由于总统下达了“行政命令”。从严格意义上来说，对于美国而言，这两场战争未经国会批准，都不能算是战争，所以它们经常被称为“冲突”而非战争。Hulton Archive/¬Getty Images供图尤里塞斯•格兰特（Ulysses

Grant）在美国内战期间曾担任联邦军总司令，因此，当他四年后出任总统时，很快就适应了三军总司令的角色。从亚伯拉罕•林肯在南北战争中的表现中，我们能最清楚地看到总统在战争时期统领三军的权力。1861年，当国会休会时，林肯调兵遣将，命令陆军开赴南方，同时命令海军封锁新奥尔良港，并且从国库中拨出了军费。林肯也是第一位颁布戒严令（martial law，暂时中止法院的权力）和暂停人身保护权（habeas corpus，被关押者请法院裁定对其处罚是否合法的权利）。

美国决策层深刻认识到，一个科学合理的战争决策必然来自于一个灵活高效的决策体制，必然要有一套行之有效的战争决策程序。经过多年的实践，美国政府已基本形成了一套较为科学的战争决策程序。统帅三军可以说是美国总统最为庄严的职责。战争的原因各不相同。有时进行战争是为了打击报复，2001年美军入侵阿富汗就是如此；有时战争是由间接原因引起的或者根本没有原因，1990年和2003年美军入侵伊拉克就是这样。战争的规模有大有小，越南战争和朝鲜战争的规模就很大。战争的方式也各不相同：1998年克林顿总统任职期间曾对伊拉克发起空中打击；1989年美国进攻巴拿马时则派遣了特种部队。美国还可以以成员国的身份出兵参加北约和联合国等国际组织的军事行动。所有这些军事行动的共同之处在于，它们都是由美国总统指挥的。

两次世界大战使得总统逐渐超越国会，成为战争决策的中枢。就目前美国战争决策体制而言，其战争决策层主要由总统、国家安全委员会、国防部、参谋长联席会议等组成，其中总统领导下的国家安全委员会是战争决策体制的轴心，而国会则成为战争决策机制的监督者，对决策具有影响力。总统是美国政治舞台上权力最大的人物，美国联邦宪法规定，总统集国家元首、政府首脑和武装部队总司令三职于一身。美国总统的权力来自于宪法及国会授权，它包括5个方面：作为国家元首和政府首脑的权力、行政权、立法权、外交权和军事权。总统是武装部队总司令，有权委任军官，统率和指挥三军，所有重大的军事决策都是由总统做出和批准。但尽管总统及其领导的国家安全委员会是决策的核心，但享有立法、宣战、拨款等大权的国会对战争决策也具有不容忽视的影响作用，在某些历史阶段，国会的地位和作用甚至凌驾于总统之上。直到朝鲜战争，美国的战争决策机制才进入以总统为核心的新时代。

两次世界大战中，总统虽然不能单独对战争做出决策，但其权力在大战后逐渐超越国会，成为决策中枢。1947年，美国国会通过了《国家安全法》，奠定了美国现代意义上战争决策机制的基础，即总统和总统领导下的国家安全委员成为战争决策机制的核心。自第二次世界大战结束以来，总统在美国战争决策过程中发挥着一言九鼎的作用，而“国会则在总统咄咄逼人的进攻之下节节退守，甚至沦为事后批准的‘橡皮图章’”。朝鲜战争的爆发开启了国会被排除在战争决策之外，由总统决定开战的决策新时代。

但是朝鲜战争开启了美国战争史上由总统决定开战的新时代，当时南北朝鲜战争打响，准备充分的北朝鲜一路高歌猛进，将南朝鲜军队打到海边。此时美国总统需做出决断，再不出兵，将失去整个朝鲜半岛，前苏联等共产主义将会盘距到日本对面，对美国全球战略极为不利。所以美国参加朝鲜战争的决策是由总统在短时间内做出，在投入战争后才通知国会。自朝鲜战争起，总统开始以身为武装部队总司令及取得联合国安理会授权或履行条约义务等为依据，公开声称自己有权决定将军队投入交战。这在以后的越南战争、海湾战争、科索沃战争以及诸多像入侵格林纳达、巴拿马等小规模战争或冲突中都有所体现。

美国人视角下的朝鲜战争

冷战期间，美国国会正式授权的对外用兵有4次，主要是为了应对地区紧张局势。1955年，国会授权德怀特·艾森豪威尔总统为了保护台湾和澎湖列岛免遭武装攻击，而以必要的方式使用美国的武装部队，随后1955年2月，美军在台湾海峡集结了包括6艘航母在内的数百艘军舰，但其时并未与中国发生冲突；1957年，国会授权德怀特·艾森豪威尔总统必要时使用武装部队协助中东国家，反对国际共产主义控制的国家“侵略”中东国家；1964年，国会授权林登·约翰逊总统使用武力保护东南亚条约组织（编注：旨在镇压东南亚地区民族解放运动的军事政治集团。该组织根据1954年9月签订的《东南亚集体防务条约》而设立，1955年2月19日在泰国曼谷举行的一次条约合作伙伴的会议中正式成立，1977年6月，该组织不复存在）的成员国，这就是著名的“东京湾决议”，允许总统对越南北部使用武力，为美国全面卷入越战铺平了道路；1983年，国会授权罗纳德·里根总统在黎巴嫩部署海军陆战队。　　

冷战结束后，美国国会正式授权的对外用兵有3次，其中2次是为了对伊拉克动武，1次是为了报复“9·11”事件的谋划者。1991年，国会授权乔治·布什总统对伊拉克动武，为美国发动海湾战争开了绿灯；“9·11”事件后，2001年，国会授权乔治·沃克·布什总统使用一切必要且合适的武力，打击谋划、批准、协助或参与了“9·11”恐怖袭击的国家、组织或个人，为美国绵延10多年的反恐战争拉开了序幕；2002年，国会授权乔治·沃克·布什总统使用一切必要且合适的武力打击伊拉克，为伊拉克战争开了绿灯。　

但是美国国会却不也会束手束脚步，他们借助法案的力量为自己争取发动战争发言权。一是制定《战争权力决议案》。美国的宪法为府会间关于战争权力之争埋下了伏笔，当年深陷越战泥沼使得战争权之角力愈加白热化。1973年美国国会通过《战争权力决议案》（the

War Powers

Resolution），以提高国会在战争决策中的作用。《战争权力决议案》规定，总统有权下令武装力量进入战争状态，但仅在以下情况下才得行使上述权力：宣战；特别的立法授权；或者由美利坚合众国，其领土或者财产，或其军队遭遇攻击而产生的国家紧急状况。总统应于下令军队进入战争状态之前，在可能时与国会会商，军队在进入战争状态或临近战争状态后的48小时内，总统应向国会报告。《战争权力决议案》企图为在发动战争这一重要领域实现权力分立制衡提供法律保障。然而行政部门的抵制和抗拒显而易见，尼克松以来的每位总统都认为它是违宪的；而司法部门则奉行政治问题的中立标准。决议案规定的程序过于取决于国会的权力，因而成为宪法辩论中的焦点。该法案并未成为国会限制总统战争权力的武器，它对总统在世界范围内使用军事力量并未产生多少影响。用兵科索沃、伊拉克、阿富汗、利比亚表明，总统似乎将无限制地使用军事力量视为当然之举。批评者认为这个应被废除的无用法律，“未在任何意义上保证国会和总统就动用军事力量做出集体判断”。当然，国会与总统关于战争权力之争，其结果与国会中党派政治密切关联。当总统所在政党在国会两院中居于多数党地位时，总统战争权力就少遇挑战。而当失却国会中多数党地位时，总统的施政包括行使战争权力，会更多地受到国会掣肘，不得不变得更加谨慎和节制。而以宪法分权理论与实践观之，国会控制财政权，亦可通过财政拨款法案对总统战争权力施加制约。1987年国会通过《伯兰德修正案》（Boland

Amendment），便是这种努力的尝试。然而因受政党政治和战争舆论等因素制约，借由拨款法案限制总统战争权力的作用也很有限。以总统为主决定战争或总统绕开国会独自决定战争的美国战争决策机制没有大的改变，国会对决策机制只起到影响和监督的作用。

越南战争

虽然有《战争权力决议案》做为支撑，不过，对于《战争授权法》，历届美国总统并不买账，称这部法律违宪，侵犯了总统作为武装部队总司令的权力。从尼克松到奥巴马，美国总统向来的态度是，欢迎国会以法律授权的方式支持总统海外用兵，但并不认为总统必须要获得国会的授权。例如2011年美国对利比亚发动空袭时，奥巴马并未寻求国会的事先授权，声称这是不必要的，因为有限的军事行动并非“宪法所规定的'战争’”。美国国会在2002年10月通过的《授权对伊拉克使用武力决议案》（Authorization for Use of Military Force

against Iraq

Resolution）则说明了国会有时也不得不为总统用兵铺平道路。该决议案主要内容为：授权总统使用一切必要和合适的方式(包括动用武装力量)，以实施联合国安理会对伊拉克问题的有关决议；在动武前或宣布动武后48小时内，总统须向国会做出其他外交手段已穷尽战争已是最后手段的说明；战争中总统须每隔60天就决议有关问题向国会提交书面报告。在战争箭在弦上之时，这个法案对于总统使用武力的授权是巨大的，而对其权力限制显然只是程序性和象征性的。从《战争权力决议案》到《授权对伊拉克使用武力决议案》，国会在与总统争夺战争权力的斗争中，明显居于下风，已是不争之事实。

总统还可以根据与北约和联合国等国际组织签署的条约中的某些条款，不经过国会同意而直接发起战争。美国遵守联合国宪章和北约宪章，而它们当中都规定受到进攻的国家可以进行反击，小布什总统正是以此为依据发动了阿富汗战争。在奥巴马执政时期，美国军事打击叙利亚成为举世关注的焦点。与以往不同的是，这次白宫打破惯例，正式要求国会授权动武。奥巴马多次表示，将力争从国会获得动武支持，只有国会同意，自己才会下令美军开打。

事实上，以白宫为中心，同时受到国会影响和监督的战争决策机制在美国对外用兵的战争实践中扮演了重要角色，正是它，把决策者的意志付诸战争，全面推行美国“改造世界”的计划。然而，美国战争决策究竟谁说了算，国会与总统还将进行长期的博弈。